Posisi Strategis Birokrasi Dalam Transformasi Government Ke Governance

POSISI STRATEGIS BIROKRASI DALAM TRANSFORMASI GOVERNMENT KE GOVERNANCE

ABSTRACT 

Development of the socio-political situation at the moment, has prompted the need for bureaucratic government thinking to share the role with non-governmental forces, such as the private sector and the public. Good governance is then viewed as a system that allows for a constructive synergy between government, private sector, and civil society in the implementation of development. In this system. state or government bureaucracy works created through political and legal environment conducive, encouraging private sector job creation and income of the people, while the people themselves facilitate social interaction and political participation in economic activities, social and political. This paper will focus on the study of the revitalization efforts in the government bureaucracy configuration changes towards the realization of the efforts of good governance. 

Keywords: socio-political, bureaucratic, good governance 

PENDAHULUAN 

Pandangan awam selalu menyamakan negara dengan birokrasi, padahal secara teoritis negara harus dibedakan dengan birokrasi. Negara, berdasarkan Larson, merupakan sebuah konsep inklusif yang meliputi semua aspek pembuatan kebijakan dan pelaksanaan hukuman hukum, sementara birokrasi ialah biro yang melaksanakan kebijakan negara dalam sebuah masyarakat politik (dalam Budiman, 1996:84). Negara, yang merupakan abstraksi sekumpulan nilai universal, memang sering mempersulit seseorang ketika diminta memperlihatkan wujud materiil negara. Kesulitan itu kemudian mendorong kita untuk mereduksi negara ke dalam wujud birokrasi. Birokrasi memang merupakan pantulan negara yang secara riil dirasakan semua orang. Namun dalam kenyataan, sulit untuk menarik garis tegas antara birokrasi dan negara, dan kurang tepat pula untuk memposisikan birokrasi sekadar organ pelaksana kebijakan negara semata. 

TERMINOLOGI BIROKRASI 

Dari aneka macam pengertian birokrasi, kesemuanya sanggup dikelompokkan ke dalam tiga kategori: pertama, birokrasi dalam pengertian yang baik atau rasional (bureau rationality) menyerupai terkandung dalam pengertian Hegelian Bureaucracy dan Weberian Bureaucracy; Kedua, birokrasi dalam pengertian sebagai suatu penyakit (bureau pathology) menyerupai terkandung dalam pengertian Marxian Bureaucracy; dan ketiga, birokrasi dalam pengertian netral (value free), artinya tidak terkait dengan pengertian baik atau buruk. 

Birokrasi dalam pengertian bureau rationality terungkap dari pemikiran Max Weber wacana konsep tipe ideal birokrasi. Namun kritikan terhadap seberapa jauh kiprah birokrasi terhadap kehidupan politik, atau bagaimana efek politik terhadap birokrasi, kurang dikenal dalam konsep birokrasi Weberian. Birokrasi Weberian hanya menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara rasional dijalankan. Menurut Weber, tipe ideal birokrasi sebagaimana dirangkum oleh Martin Albrow mempunyai empat ciri utama, yaitu: (1) Adanya suatu struktur hirarki, termasuk pendelegasian wewenang dari atas ke bawah dalam organisasi, (2) Adanya serangkaian posisi-posisi jabatan, yang masing-masing mempunyai kiprah dan tanggungjawab yang tegas, (3) Adanya aturan-aturan, regulasi-regulasi, dan standar-standar formal yang mengatur tata kerja organisasi dan tingkah laris para anggotanya, (4) Adanya personel yang secara teknis memenuhi syarat yang dipekerjakan atas dasar karir, dengan promosi yang di dasarkan pada kualifikasi dan penampilan (Santoso, 1997:18). 

Penekanan Weber terhadap rasionalitas bergotong-royong bisa dilacak dari kondisi sosial budaya yang melatarbelakangi kehidupan Max Weber pada ketika itu. Rasionalitas yang dicerminkan dengan susunan hierarki ialah khusus merupakan kebutuhan yang amat mendesak ketika itu. Dengan demikian ukuran rasionalitas amat berbeda dengan kriteria organisasi zaman kini ini yang kondisinya tidak sama dengan zaman Max Weber. 

David Beetham (1975), menyerupai dikutip Thoha (2003), menyatakan bahwa Weber memperhitungkan tiga elemen pokok dalam konsep birokrasinya. Tiga elemen itu antara lain: pertama, birokrasi dipandang sebagai instrumen teknis (technical instrument). Kedua, birokrasi dipandang sebagai kekuatan yang independen dalam masyarakat, sepanjang birokrasi mempunyai kecenderungan yang menempel (inherent tendency) pada penerapan fungsi sebagai instrumen teknis tersebut. Ketiga, pengembangan dari sikap ini alasannya para birokrat tidak bisa memisahkan sikap mereka dari kepentingannya sebagai suatu kelompok masyarakat yang partikular. Dengan demikian birokrasi bisa keluar dari fungsinya yang tepat alasannya anggotanya cenderung tiba dari klas sosial yang partikular tersebut (Thoha, 2003:19). 

Elemen kedua dan ketiga dari birokrasi Weberian di atas, mengandung pandangan Weber terhadap peranan politik dalam birokrasi. Ada faktor politik yang bisa menghipnotis proses tipe ideal birokrasi. Kehidupan birokrasi sepertinya sudah diperhitungkan mustahil dipisahkan dari politik. Pandangan itu, selama ini kurang diperhitungkan oleh para pakar manajemen publik yang lebih banyak menyampaikan perhatian kepada elemen pertama. Keadaan menyerupai ini dalam beberapa hal bisa mendistorsi teori birokrasi Weberian. 

Birokrasi Weberian selama ini banyak diartikan sebagai fungsi sebuah biro. Suatu biro merupakan jawaban yang rasional terhadap serangkaian tujuan yang telah ditetapkan. Ia merupakan sarana untuk merealisasikan tujuan-tujuan tersebut. Seorang pejabat birokrat tidak seyogyanya memutuskan tujuan-tujuan yang ingin dicapai tersebut. Penetapan tujuan merupakan fungsi poliitik dan menjadi wewenang pejabat politik yang menjadi masternya. Dengan demikian setiap pekerja atau pejabat dalam birokrasi pemerintah merupakan pemicu dan pencetus sebuah mesin yang tidak mempunyai kepentingan pribadi. Dalam kaitan ini maka setiap pejabat pemerintah tidak mempunyai tanggungjawab publik kecuali pada bidang kiprah dan tanggungjawab yang dibebankan kepadanya. Sepanjang kiprah dan tanggungjawab sebagai mesin itu dijalankan sesuai dengan proses dan mekanisme yang telah ditetapkan, maka akuntabilitas pejabat birokrasi pemerintah telah diwujudkan (Thoha, 2003:20-21). 

Pemikiran menyerupai ini menjadikan birokrasi pemerintah bertindak sebagai kekuatan yang netral dari efek kepentingan kelas atau kelompok tertentu. Negara bisa mewujudkan tujuan-tujuannya melalui mesin birokrasi yang dijalankan oleh pejabat-pejabat pemerintah. Aspek netralitas dari fungsi birokrasi pemerintah dalam pemikiran Weber dikenal sebagai konsep konservatif dari para pemikir di zamannya. Weber hanya ingin lebih meletakkan birokrasi itu sebagai sebuah mesin ketimbang dilihat sebagai suatu organisme yang mempunyai bantuan terhadap kebulatan organik sebuah negara (Thoha, 2003:21). 

Konsep Weber wacana tipe ideal birokrasi sanggup ditelusuri akarnya pada pandangan filsafat Hegel yang memandang negara sebagai suatu elemen netral yang seperti terpisah dari kehidupan masing-masing individu warga masyarakat. Menurut Hegel, kalau warga sebuah negara dibiarkan mengatur dirinya sendiri, maka akan terjadi kekacauan alasannya masing-masing warga akan memperjuangkan kepentingan subyektifnya melawan kepentingan subyektif warga lainnya. Ini ialah tesis dan antitesis yang sintesisnya ditemui dalam perwujudan forum negara. Negara bagi Hegel merupakan penjelmaan kepentingan umum masyarakat. Kepentingan umum ini bergotong-royong merupakan kepentingan warga juga, bukan sesuatu yang asing di luar individu tiap-tiap warga negara. Dengan mengikuti kepentingan umum, warga bergotong-royong juga sedang membela kepentingan sendiri. Makara kalau seorang warga patuh pada negara, orang ini bergotong-royong melawan kepentingan personalnya yang subyektif. Karena itu bagi Hegel, negara merupakan “penjelmaan dari kebebasan rasional yang menyatakan dan mengenali dirinya dalam bentuk yang kongkrit dan obyektif”. Dengan demikian negara merupakan sebuah forum yang mengatasi dan lebih tepat dari masyarakat. Kesempurnaan dan kekuatannya terletak di dalam kesatuan dari tujuannya yang universal dengan kepentingan khusus dari masing-masing warga, di dalam kenyataan bahwa para warga punya kewajiban-kewajiban terhadap negara dengan hak-hak yang mereka peroleh sebagai warga dari negara tersebut (Santoso, 1997:15). 

Dari uraian di atas, nampak bahwa Hegel beranggapan negara secara apriori melayani kepentingan umum, alasannya ia merupakan sintesis dari pertentangan-pertentangan individu yang subyektif dan tidak rasional. Dalam kenyataannya kebijaksanaan-kebijaksanaan negara seringkali hanya menguntungkan sekelompok orang dalam masyarakat. Oleh karenanya perlu adanya struktur yang menjembatani antara The State yang merefleksikan kepentingan umum, dan civil society yang terdiri dari pelbagai kepentingan khusus dalam masyarakat. Inilah inti konsep Hegelian Bureaucracy, yaitu melihat birokrasi sebagai institusi yang menjembatani antara “negara” yang memanifestasikan kepentingan umum dan “civil society” yang memanifestasikan kepentingan khusus dalam masyarakat (Santoso, 1997:15-16). 

Pendapat Hegel dibantah oleh Karl Marx. Marx beropini bahwa negara hanyalah alat dari kelas yang berkuasa yakni kelas darah biru di negara feodal dan kelas kapitalis di negara kapitalis. Marx melontarkan kritik terhadap pemikiran Hegel yang dianggap abstrak, yang hanya bermain dengan logika dan kemudian mau memaksakan kesimpulan-kesimpulan logika abnormal itu ke dalam kenyataan empiris. Menurut Marx, Hegel melaksanakan kesalahan metodologis. Seharusnya ilham diperoleh dan diangkat dari kenyataan empiris, bukan sebaliknya. Karena itu, Hegel bukan melahirkan sebuah analisa wacana lembaga-lembaga tersebut. Bagi Marx, birokrasi ialah alat kelas yang berkuasa, yaitu kaum borjuis dan kapitalis untuk mengeksploitir kelas proletar. Birokrasi ialah benalu yang eksistensinya menempel pada kelas yang berkuasa dan dipergunakan untuk menghisap kelas proletar tadi. Karena keberadaan birokrasi terkait dengan “kelas”, maka sehabis terjadi revolusi sosial yang memporak-porandakan kelas-kelas sosial dan terciptanya classes society bersamaan dengan itu akan lenyaplah birokrasi (Santoso, 1997:16). 

Pandangan Marx wacana birokrasi ini melahirkan model birokrasi Marxian yang memandang birokrasi sebagai bureau pathology. Birokrasi dalam pengertian bureau pathology selalu dikaitkan dengan kelambanan kerja dan mekanisme yang berbelit-belit. Seringkali birokrasi dianggap sebagai organisasi yang kejam yang mempunyai peraturan yang aneh-aneh, dan diktatorial dan menindas. Laski mencatat, bahwa birokrasi merupakan suatu sistem pemerintahan di mana kekuasaan ada pada pejabat-pejabat negara yang “diselenggarakan sedemikian rupa sehingga merugikan atau membahayakan warga negara. Sementara itu Robert Michels melihat birokrasi sebagai suatu struktur yang mesti mengambil bentuk oligarki. Oleh karenanya, pandangan ini sering disebut sebagai the Iron Law of Oligarkhi. Pengertian lainnya wacana birokrasi juga dicatat oleh Crocier dalam penelitiannya wacana birokrasi di Perancis, sebagai ‘..organisasi birokratik…adalah suatu organisasi yang tidak sanggup mengoreksi tingkah lakunya dengan cara berguru dari kesalahan-kesalahan (Santoso, 1997:18-19). 

Di samping mengandung pengertian bureau-rationality dan bureau pathology menyerupai diuraikan di atas, birokrasi juga sanggup diartikan dalam pengertian value-free, yaitu dalam pengertian yang terbatas dan tidak terkait dalam pengertian baik dan buruk. Pengertian yang terbatas ini sejalan dengan istilah governmental bureaucracy menyerupai digunakan oleh Almond dan Powel (dalam Santoso, 1997:19), yaitu: The governmental bureaucracy is a group of formally organized offices and duties, linked in a complex grading subordinates to the formal role-makers (Birokrasi pemerintahan ialah sekumpulan kiprah dan jabatan yang terorganisasi secara formal, berkaitan dengan jenjang yang kompleks dan tunduk pada pembuat kiprah formal (role makers). 

Sedangkan Lance Castles (dalam Santoso, 1997:20) dalam suatu uraiannya wacana pengertian birokrasi di Indonesia mengemukakan sebagai berikut: Bureaucracy I mean the salaried people who are charged with the function of government. The army offocers, the military bureaucracy, are of course included (Birokrasi saya maksudkan sebagai orang-orang yang bergaji yang menjalankan fungsi-fungsi pemerintah. Tentu saja termasuk di dalamnya ialah para pejabat tentara dan birokrasi militer). The bureaucracy of which I am speaking does not always conform to Weber’s notion of rational bureaucracy (Birokrasi yang saya maksudkan tidak selalu sesuai dengan gagasan Weber wacana birokrasi rasional). 

Sementara La Palombara (dalam Santoso, 1997:20) menyampaikan pengertian birokrasi dalam arti “birokrat”, ialah: The bureaucrats of major interest to us are generally those who occupy managerial roles, who are in some, directives capacity either in central agencies or in the field, who are generally described in the language of public administration as ‘middle’ or ‘top’ management ( Birokrat yang paling penting bagi kita ialah mereka yang pada umumnya menduduki kiprah manajerial, yang mempunyai kapasitas memerintah baik di badan-badan sentral maupun di lapangan, yang pada umumnya digambarkan dalam bahasa manajemen negara sebagai manajemen “menengah” atau :”atas”). 

Birokrasi yang dimaksudkan dalam goresan pena ini ialah keseluruhan organisasi pemerintah, yang menjalankan tugas-tugas negara dalam aneka macam unit organisasi pemerintah di bawah departemen dan lembaga-lembaga non departemen, baik di pusat maupun di daerah, menyerupai di tingkat propinsi, kabupaten, kecamatan, maupun desa atau kelurahan. Berdasarkan perbedaan kiprah pokok atau misi yang mendasarinya, birokrasi pemerintah sekurang-kurangnya sanggup dibedakan menjadi tiga kategori, yaitu: (a) Birokrasi Pemerintah Umum, yaitu rangkaian organisasi pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas pemerintahan umum termasuk memelihara ketertiban dan keamanan, dari tingkat pusat hingga daerah, ialah propinsi, kabupaten, kecamatan, dan desa. Tugas-tugas tersebut lebih bersifat “mengatur”, atau regulative-function. (b) Birokrasi Pembangunan, yaitu organisasi pemerintahan yang menjalankan salah satu bidang sektor yang khusus guna mencapai tujuan pembangunan, menyerupai pertanian, kesehatan, pendidikan, industri. Fungsi pokoknya ialah development function atau adaptive function. (c) Birokrasi Pelayanan, yaitu unit organisasi pemerintahan yang pada hakikatnya merupakan bab atau berafiliasi dengan masyarakat. Fungsi utamanya ialah service (pelayanan) eksklusif kepada masyarakat (Santoso, 1997:21). 

GOVERNMENT DAN GOVERNANCE 

Pemerintah atau government intinya merupakan suatu struktur forum formal yang menyelenggarakan kiprah keseharian negara. Dalam Black’s Law dictionary, yang disusun Henry Campbell Balck, Government didefinisikan antara lain sebagai “…an organization through which a body of people exercise political authority: the machinery by which sovereign power is exercised…”. Pertengahan tahun 1980-an telah berkembang konsep governance yang dirumuskan oleh World Bank sebagai “….the manner in which power is exercised in the management of country’s economic and social resource for development…” (dalam Harkrisnowo, 2003). United Nations Development Programme (UNDP) merumuskan istilah governance sebagai suatu exercise dan kewenangan politik, ekonomi, dan manajemen untuk menata, mengatur dan mengelola masalah-masalah sosialnya (UNDP, 1997). 

Ada beberapa dimensi penting yang sejauh ini mencirikan apa yang disebut dengan governance. Pertama, dari dimensi kelembagaan, governance ialah sistem manajemen yang melibatkan banyak pelaku (multistakeholder), baik dari pemerintah maupun dari luar pemerintah. Perbedaannya dengan manajemen publik yang konvensional ialah dalam hal struktur. Administrasi publik yang konvensional cenderung berbagi struktur kelembagaan yang formal, mempunyai hirarkhi yang ketat, dan mekanisme yang rigid. Sedangkan governance cenderung berbagi struktur kelembagaan yang longgar dan lentur, informal, dan sanggup bersifat sementara. Pola relasi dalam governance, bahkan bisa saja berupa mekanisme, prosedur, dan jaringan. Dengan demikian governance bisa menjadi lebih responsif terhadap dinamika politik dan ekonomi yang berkembang dalam masyarakat (Dwiyanto, 2003:21-22). 

Dimensi kedua dari governance ialah nilai yang menjadi dasar dalam penggunaan kekuasaan. Dalam manajemen publik yang tradisional, efisiensi dan efektifitas menjadi nilai utama yang ingin diwujudkan. Efisiensi diperlakukan sebagai panglima dan alasannya itu menempati posisi yang sentral dalam manajemen publik. Gerakan manajemen negara gres (new public administration) pada tahun 1970-an telah mengkritisi hal ini dengan menyampaikan nilai gres menyerupai keadilan sosial, kebebasan, dan kemanusiaan. Dalam governance, penggunaan kekuasaan harus didasarkan pada nilai yang jauh lebih kompleks dari efisiensi dan efektivitas atau bahkan nilai-nilai yang dulu ditawarkan oleh gerakan manajemen negara baru. Efisiensi dan efektivitas, keadilan sosial, dan demokrasi hanyalah sebagian dari nilai-nilai yang biasanya digunakan untuk menilai suatu praktik governance yang baik. Mengenai nilai yang sebaiknya digunakan sebagai dasar dalam penggunaan kekuasaan, tentu jawabannya bisa berbeda antar ruang dan waktu. Setiap bangsa tentu mempunyai sejarah dan pengalaman pemerintahan yang berbeda dan menghasilkan tradisi dan nilai yang berbeda yang diakui kemanfaatannya oleh bangsa itu (Dwiyanto, 2003: 22). 

Dimensi ketiga dari governance ialah dimensi proses yang mencoba menjelaskan bagaimana aneka macam unsur dan forum menyampaikan respon terhadap aneka macam problem publik yang muncul di lingkungannya. Frederickson (1997) menyampaikan “governance of high complexity, both in making and implementing policy”. Ia menyampaikan bahwa dalam governance terkandung semua stakeholder dari kebijakan publik yang dibentuk untuk mencapai tujuan-tujuan bersama, baik lembaga-lembaga pemerintah maupun non pemerintah. Ilmuwan-ilmuwan manajemen publik lainnya, menyerupai Garvey (1993), Behn (1991), dan Dilulio (1994), juga menjelaskan proses governance sebagai proses kebijakan untuk merspon masalah-masalah publik yang melibatkan banyak pelaku, pemerintah dan non pemerintah. Dalam konteks ini, governance dipahami sebagai sebuah proses di mana para pemimpin dan inovator kebijakan dari aneka macam forum yang ada di dalam dan di luar pemerintahan berbagi jaringan untuk mengelola proses kebijakan publik (Dwiyanto, 2003:23-24). 

Good governance dikonsepsikan Meier (1991) sebagai cara mengatur pemerintahan yang memungkinkan layanan publiknya efisien, sistem pengadilannya bisa diandalkan, dan administrasinya bertanggungjawab kepada publik (dalam Mas’oed, 1994:59). Good governance juga dikonsepsikan Khan (1996) sebagai sebuah kerangka institusional yang menyeluruh, yang di dalamnya masyarakat diizinkan untuk berinteraksi dan bertransaksi secara bebas pada semua tingkatan untuk menyalurkan aspirasi politik, ekonomi, dan aspirasi sosial mereka (dalam Moeljarto, 2000:2). Konsep ini menghendaki kesejajaran relasi antara institusi negara, pasar, dan masyarakat, sehingga perlu ada sebuah redefinisi kiprah dan relasi di antara ketiga institusi tersebut di atas yang pada balasannya diharapkan akan memunculkan relasi yang serasi di antara ketiganya. Hubungan yang serasi ini diharapkan akan menghasilkan pemerintah yang higienis dan responsif, maraknya masyarakat sipil, dan kehidupan bisnis yang bertanggungjawab (Achwan, 2000:39). 

Misi utama good governance ialah merubah wilayah politik dari arena penegasan identitas kelompok menjadi arena demokrasi. Suatu arena yang ditandai oleh semaraknya kehidupan aneka macam perkumpulan atau organisasi sukarela yang menghormati prinsip universalisme dan mengasihi penyelesaian konflik secara hening (Achwan,2000:39). Konsekuensinya perlu dilakukan dilakukannya pembagian kekuasaan dari pemerintah kepada lembaga-lembaga lain (pasar dan masyarakat), sehingga pemerintah tidak lagi menjadi satu-satunya forum yang menjalankan fungsi governing. Dalam konsep ini pemerintah hanya menjadi salah satu bintang film yang diharuskan bekerjasama dengan aktor-aktor non pemerintah. Sehingga wilayah politik tidak hanya dikuasai oleh satu kelompok dan menjadi arena penegasan identitas kelompok tertentu yang berkuasa dalam pemerintahan, tetapi menjadi sebuah wilayah yang demokratis. 

Mengacu kepada pendapat Coston (1998:481), pemaknaan good governance (tata kepemerintahan yang baik) menyerupai di atas identik dengan democratic governance (tata kepemerintahan demokratis). Menurutnya tidak ada perbedaan antara good governance dengan democratic governance. Bahkan di antara keduanya sanggup dipertukarkan. Tata kepemerintahan yang demokratis berdasarkan citra Douglas Yates (dlm Thoha, 2000:10) mengandung asumsi-asumsi bahwa: (1) Terdapat banyak kelompok kepentingan yang beranekaragam, dan saling berkompetisi satu sama lainnya dalam proses politik. (2) Pemerintah seharusnya menyampaikan kepada kelompok-kelompok kepentingan tersebut suatu jalan masuk dan sarana berpartisipasi. (3) Pemerintah seharusnya melaksanakan penyebaran pusat-pusat kekuasaan yang banyak untuk menjamin terselenggaranya desentralisasi baik vertikal maupun horizontal dan terselenggaranya proses check and balance. (4) Saling kompetisi di antara institusi pemerintah dan non pemerintah sanggup menghasilkan proses bargaining dan kompromi yang sehat dan pada gilirannya nanti sanggup membuahkan keseimbangan kekuasaan dalam masyarakat. 

Pemerintahan yang demokratis menjalankan tata kepemerintahan secara terbuka terhadap kritik dan kontrol dari rakyatnya. Pemerintahan yang demokratis merupakan landasan terciptanya tata kepemerintahan yang baik (good governance). Tata kepemerintahan yang baik itu merupakan suatu kondisi yang menjamin adanya proses kesejajaran, kesamaan, kohesi dan keseimbangan kiprah serta adanya saling mengontrol yang dilakukan oleh tiga komponen yakni pemerintah (government), masyarakat (civil society), dan usahawan (business) sektor swasta (Taschereau dan Campos, 1997; UNDP, 1997). Paradigma good governance yang menekankan keseimbangan interaksi antara pemerintah, swasta, dan masyarakat (civil society), berdasarkan UNDP (1997), ditandai oleh adanya karakteristik atau prinsip-prinsip: Partisipasi (Participation); Aturan Hukum (Rule of Law); Transparansi (Transparancy); Daya Tanggap (Responsiveness); Berorientasi Konsensus (Consensus Orientation); Berkeadilan (Equity); Efektivitas dan Efisiensi (Effectiveness and Efficiency); Akuntabilitas (Accountability); Bervisi Strategis (Strategic Vision); dan Saling Keterkaitan (Interrelated). 

Oleh alasannya itu kesamaan derajat di antara komponen pemerintah, masyarakat, dan usahawan akan sangat besar lengan berkuasa terhadap upaya membuat tata kepemerintahan yang baik. Sebaliknya ketidakseimbangan konstelasi di antara ketiga komponen itu akan menghambat terciptanya tata kepemerintahan yang baik. Di dalam tatanan kepemerintahan yang baik ini, komponen masyarakat sipil (civil society) memang memperoleh kiprah yang utama. Namun jika kiprah masyarakat sipil terlalu kuat, pengalaman Indonesia di tahun 1950-an pertanda bahwa hal itu ternyata menyebabkan situasi chaos dan anarkhi. Demikian pula sektor swasta turut berperan penting membuat tata kepemerintahan yang baik. Namun jika kiprah sektor swasta melebihi dua komponen lainnya, keadaan menyerupai ini akan membuat corak sistem manajemen publik yang kolusif dan nepotis. Kemungkinan lain yang bisa terjadi ialah bila kekuasaan negara melebihi dua komponen tersebut. Jika hal ini terjadi, maka akan timbul sistem manajemen publik yang sentralistik dan otokratis. 

BIROKRASI DAN GOOD GOVERNANCE 

Ada tiga aspek yang harus dipenuhi untuk mewujudkan good governance. Pertama, adanya kemampuan masyarakat untuk mengekspresikan pandangan mereka dan mengakses proses pengambilan keputusan secara bebas. Kedua, pemerintah harus mempunyai kapasitas untuk menterjemahkan pandangan masyarakat ke dalam sebuah planning yang realistis dan bisa mengimplementasikannya secara efektif. Terakhir, harus ada kemampuan masyarakat dan lembaga-lembaga lain untuk membandingkan apa yang mereka kehendaki dengan apa yang telah direncanakan oleh pemerintah, dan untuk membandingkan apa yang telah direncanakan pemerintah dengan apa yang telah dilakukannya ( Tjokrowinoto, 2000:2). 

Kata kunci untuk mewujudkan good governance ialah transparansi dan akuntabilitas. Transparansi dibutuhkan semoga agresi yang dilakukan oleh satu pihak sanggup dikontrol oleh pihak lainnya, dan akuntabilitas merupakan konsekuensi yang harus ada semoga transparansi tersebut menjadi bermakna. Di dalam teladan relasi yang transparan, masing-masing pihak dituntut untuk sanggup mempertanggungjawabkan apa yang mereka perbuat kepada publik (Darwin, 2000:2). Dalam rangka itu, kewenangan haruslah terdistribusi dan ruang publik harus cukup tersedia bagi seluruh elemen masyarakat. Winarno (2000:4) menyerupai dikutip Muhadjir Darwin (2000:2) menyebut ruang publik sebagai suatu ruang di mana seluruh elemen masyarakat sanggup terlibat dalam mendefinisikan problem publik yang mereka hadapi, menemukan solusi terhadap problem tersebut, bekerjasama untuk memecahkan problem tersebut, dan melaksanakan proses kontrol terhadap penggunaan otoritas yang dimiliki masing-masing. 

Maka semoga sanggup diselenggarakan tata kepemerintahan yang demokratis, Yates menyarankan pemerintah hendaknya melaksanakan hal-hal berikut: (1) Menciptakan pusat-pusat kekuasaan yang berlipat ganda dengan maksud semoga konsentrasi kekuasaan bisa dikontrol (check and balance). (2) Mempermudah dan membantu kepada kelompok-kelompok kepentingan untuk bisa berpartisipasi dengan cara menyampaikan aneka macam macam jalan masuk kepada pemerintah (terutama kepada kelompok minoritas). (3) Pemerintah hendaknya mempunyai kemauan dan elemen-elemen yang kuat untuk melaksanakan desentralisasi. (4) Ke dalam, pemerintah harus mempunyai semangat dan terbuka melaksanakan kompetisi. (5) Pemerintah harus terbuka dan partisipatif yang bisa menghasilkan proses bargaining yang luas dan sehat (dlm Thoha, 2000:11). 

Mengacu kepada definisi Meier (1991:299-300) wacana good governance, sanggup disimpulkan bahwa posisi strategis birokrasi dalam mewujudkan good governance merupakan suatu conditio sine qua non bagi keberhasilan pembangunan. Strategisnya posisi birokrasi dibenarkan oleh Mas’oed, yang dalam pendapatnya menyebut tiga syarat bagi tercapainya good governance yaitu: adanya peningkatan partisipasi masyarakat, adanya peningkatan akuntabilitas birokrasi publik, dan dilakukannya pengurangan kiprah dan anggaran belanja militer (Mas’oed, 2000:278). Demikian pula Adil Khan (dalam Tjokrowinoto, 2000:2) dalam bab lain tulisannya menyatakan adanya kepemimpinan politik yang imajinatif disertai oleh sebuah birokrasi yang akuntabel dan efisien menjadi kunci utama terwujudnya good governance. 

Birokrasi memang menempati posisi strategis alasannya birokrasi tak lain ialah wujud riil dari kehadiran negara yang sanggup dirasakan oleh semua orang. Sebagai suatu organisasi, birokrasi pada hakikatnya tidak hidup dalam ruang hampa. Ia tak sanggup melepaskan diri dari dinamika perubahan yang terjadi di lingkungannya. Perkembangan masyarakat yang demikian cepat didorong pertumbuhan ekonomi dan proteksi globalisasi teknologi informasi, telah membuat zaman bergerak dalam dinamika yang tak terduga. Perubahan-perubahan fundamental tersebut dengan sendirinya menuntut respon atau pembiasaan diri birokrasi. Fleksibilitas birokrasi pada balasannya akan memilih daya tahannya dalam menghadapi aneka macam perubahan yang terjadi. 

Menyikapi tuntutan bagi terwujudnya good governance, birokrasi diharapkan untuk melaksanakan peran-peran sebagai berikut: pertama, birokrasi diharapkan bisa menjembatani relasi antara negara (pemerintah) dan masyarakat sipil. Peran ini menuntut birokrasi untuk: (1) bisa menyerap tuntutan kebutuhan masyarakat, merumuskannya menjadi kebijakan publik, dan mengimplementasikannya dalam bentuk pelayanan publik yang seadil-adilnya; (2) memberdayakan masyarakat sipil melalui transformasi teladan interaksi pemerintah-masyarakat dari teladan yang selama ini didominasi pendekatan top down menjadi teladan relasi horizontal. Kedua, birokrasi diharapkan bisa menjembatani relasi pasar (sektor swasta) dengan masyarakat. Peran ini menuntut birokrasi untuk bisa melindungi masyarakat dari kemungkinan praktek-praktek bisnis yang tak fair yang dilakukan sektor swasta. 

Ketiga, birokrasi diharapkan bisa menjembatani relasi antara negara (pemerintah) dan pasar (sektor swasta). Peran ini menuntut birokrasi untuk bisa melaksanakan intervensi ke pasar dengan pertimbangan selektif semoga pasar tetap berfungsi secara sehat dan menjamin perlakuan adil atas semua pelaku usaha. Menurut Tjokrowinoto (2001:10-13), kompetensi yang perlu dimiliki oleh seorang birokrat berkaitan dengan hal tersebut mencakup: (1) Sensitif dan responsif terhadap peluang dan tantangan gres yang timbul di dalam pasar. (2) Tidak terpaku pada kegiatan-kegiatan rutin yang terkait dengan fungsi instrumental birokrasi, akan tetapi harus bisa melaksanakan terobosan (breakthrough) melalui pemikiran yang kreatif dan inovatif. (3) Mempunyai wawasan futuristik dan sistemik. (4) Mempunyai kemampuan untuk mengantisipasi, memperhitungkan, dan meminimalkan resiko. (5) Jeli terhadap potensi sumber-sumber dan peluang baru. (6) Mempunyai kemampuan untuk mengkombinasikan sumber menjadi resource mox yang mempunyai produktivitas tinggi. (7) Mempunyai kemampuan untuk mengoptimalkan sumber yang tersedia, dengan menggeser sumber acara yang berproduktivitas rendah menuju acara yang berproduktivitas tinggi. 

KESIMPULAN 

Birokrasi memang menempati posisi strategis alasannya birokrasi tak lain ialah wujud riil dari kehadiran negara yang sanggup dirasakan oleh semua orang. Sebagai suatu organisasi, birokrasi pada hakikatnya tidak hidup dalam ruang hampa. Ia tak sanggup melepaskan diri dari dinamika perubahan yang terjadi di lingkungannya. Menyikapi tuntutan bagi terwujudnya good governance, birokrasi diharapkan untuk melaksanakan peran-peran sebagai berikut: pertama, birokrasi diharapkan bisa menjembatani relasi antara negara (pemerintah) dan masyarakat sipil. Kedua, birokrasi diharapkan bisa menjembatani relasi pasar (sektor swasta) dengan masyarakat. Peran ini menuntut birokrasi untuk bisa melindungi masyarakat dari kemungkinan praktek-praktek bisnis yang tak fair yang dilakukan sektor swasta. Ketiga, birokrasi diharapkan bisa menjembatani relasi antara negara (pemerintah) dan pasar (sektor swasta). 

DAFTAR PUSTAKA 

• Budiman, Arif., 1996, Teori Negara: Negara, Kekuasaan, dan Ideologi, Gramedia Pustaka Utama. Jakarta. 
• Mas’oed, Mochtar., 1994, Politik Birokrasi dan Pembangunan, Yogyakarta: Pustaka Pelajar. 
• Mas’oed, Mochtar., 2000, Modul Kuliah Ekonomi Politik Pembangunan, Yogyakarta: Jurusan Ilmu Administrasi Negara Program Pasca Sarjana Universitas Gadjah Mada. 
• Piere, John., and B. Guy Peters, 2000, Governance, Politics, and The State, New York: Mac Millan Press Ltd. 
• Santoso, Priyo Budi., 1997, Birokrasi Pemerintah Orde Baru, Perspektif Kultural dan Struktural. Jakarta: Rajawali Press. 
• Tjokrowinoto, Moeljarto, 2001, Birokrasi dan Civil Society, Malang: UMM Press. 
• Thoha, Miftah., 2003, Birokrasi dan Politik di Indonesia, Jakarta: Raja Grafindo Persada. 

MAKALAH 

• Darwin, Muhadjir, 2000, Good Governance dan Kebijakan Publik, Makalah Seminar Mewujudkan Good Governance Sebagai Agenda Sebuah Negara Demokrasi. Forum LSM DIY. Yogyakarta 30 September. 
• Harkrisnowo, Harkristuti., 2003, Good Governance dan Kemandirian Birokrasi, Jakarta: Komisi Hukum Nasional Indonesia. Desember. 
• Tjokrwinoto, Moeljarto, 2000, Pengembangan sumber Daya Birokrasi, Makalah Seminar Nasional Profesionalisasi Birokrasi dan Peningkatan Kinerja Pelayanan Publik. Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada. Yogyakarta. 

PIDATO 

• Dwiyanto, Agus., 2003, Reorientasi Ilmu Administrasi Publik: Dari Government ke Governance, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar Pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada. Diucapkan di depan Rapat Terbuka Majelis Guru Besar Universitas Gadjah Mada pada tanggal 21 Agustus. 
• Thoha, Miftah., 2000, Peran Ilmu Administrasi Publik dalam Mewujudkan Tata Kepemerintahan Yang Baik, Disampaikan pada Pembukaan Kuliah Program Pascasarjana Universitas Gadjah Mada Tahun akademik 2000/2001 Yogyakarta 4 September. 

LAPORAN 

United Nation Development Programme (UNDP), 1997, Participatory Local Governance, technical Advisory Paper I, New York: Local Initiative Facility for Urban environment (LIFE). 

ARTIKEL 

Achwan, Rochman, 2000, Good Governance Manifesto Politik Abad Ke-21, Artikel. KOMPAS Edisi 28 Juni. 

Share this post